重庆快乐十分渝彩 www.wfdlcn.com.cn 我國老一輩地質學家李裕偉先生,近期將在《礦業界》開展有關礦政管理的14場講座,以期為推動我國礦產資源管理工作提供參考。 本期刊出的是礦事縱橫:(3)《礦業權管理的兩重性》,在這篇文章中,李老詳細

我國老一輩地質學家李裕偉先生,近期將在《礦業界》開展有關礦政管理的14場講座,以期為推動我國礦產資源管理工作提供參考。

        本期刊出的是礦事縱橫:(3)《礦業權管理的兩重性》,在這篇文章中,李老詳細介紹了礦業權產權管理和礦業權行政管理的功能,并把兩者形象的比喻成礦業權管理的兩個輪子。

李老指出,把產權管理與行政管理合二而一,要比分開管更合理,更高效。對礦業權而言,不但需要產權管理與行政管理兩個輪子一起轉,而且要轉到位。
           
礦事縱橫(3): 礦業權管理的兩重性

 

礦業權管理和礦業活動管理是礦政管理的兩個輪子。無論哪一個國家的礦法,無論這部礦法是冠以什么名稱(如礦業法、礦產資源法、礦業權法、礦山法等),也無論礦業權的名稱是什么(許可證、準許證、宣示、租約等),都必定包含礦業權管理礦業行政管理兩項內容??笠等úü芾硎且恢植撇芾?,礦業權行政管理是對礦業活動的管理。這兩項管理是無法分離的。這就是礦業權管理功能的兩重性。

就礦法而言,無論是產權管理,還是行政管理,事實上都是由政府進行的 ,也就是說從表面上看似乎都是行政管理。我們下面的討論主要是將兩種管理在性質上和功能上加以區分,以利于對礦業權的管理內容有更深刻的理解,而不是企圖建立新的礦業權法律與管理制度。

本文指的產權,是自然資源使用權,包括底土使用權和礦產資源使用權;自然資源所有權屬國家所有,永不出讓,產權關系比較清晰,不是本文討論的重點。

一、礦業權管理功能兩重性的表現

礦業權實際上有兩個管理功能:一個是產權管理,一個是行政管理;有兩個被管理主體,一個是產權受讓人,一個是企業法人。在大多數礦法中,都將兩個不同的管理對象合二而一,同時將兩個不同的被管理主體也合二而一。

但礦業權人通常不會拿到兩份證書,一份用于獲得礦業權,一份用于確認開展礦業活動的許可;而是只獲得一份證書,或者是租約,或者是許可證。這樣,一證兩用,就成為礦業權管理的常態模式。

許多國家礦法規定,授予采礦權人的證書是租約。租約是出租人與承租人之間的財產契約,用來處理關于財產產權雙方的權利與義務關系,但作為礦業權人手中的租約,其內容還應涵蓋政府對礦業權人采礦活動進行監督的條款,諸如設備、運輸、就業、安全、健康、環保等事項進行監督管理。這樣,采礦租約就有了政府行政管理的內容,產權管理與行政管理合二而一。

另一些國家礦法規定,授予礦業權人的證書是許可證。許可證具有很強的行政管理意味,通常無產權管理成分。但是,在礦業權管理中,必須包含產權管理。既然只頒發一個許可證,那就別無選擇,只好由許可證在履行其對礦業活動行政管理職能的同時,兼職產權管理了。于是采礦許可證賦予了礦業權產權管理的內容。我國的《礦產資源法》實行的是許可證制度,在第五條寫道:開采礦產資源,必須依法申請登記,領取采礦許可證,取得采礦權。”這為許可證包含礦業權賦予了法律依據。如無這一條,管理就亂了:礦業權人只有對其采礦活動接受行政監督的義務,手中卻沒有任何產權,那么它申請許可證干嘛呢?這就如同你要去租一套廉租房,你填了表,交了錢,房管部門的人發給你一份許可證(假定如此,租房的證書不會是許可證),許可證上說你要遵守小區規定,?;ば∏肪?,處理好與鄰居關系,不要擾民,等等,但恰恰沒有給你住房權,這許可證不是廢紙一張嗎?當然這種荒謬的情形是不會出現的,人們不至于糊涂到對一個租房人發許可證而不是簽署租約;但礦產資源如同房屋一樣是固定資產,卻相當普遍地用許可證代替租約,具有產權契約性質。

由此看出,一證兩用是礦業權管理的特點??笠等ü芰郊?,但只發一證,或是租約?;蚴切砜芍?,于是只好把所有的管理功能都放到這一個證上。實行兩證制度太復雜,也無必要,放在一起管相輔相成,比分開管更合理,更高效。

不過還真有分開管理的。有些國家實行一法兩證,甚至還有國家實行兩法兩證。南非的礦法名為《礦產和石油資源開發法》,對采礦規定兩兩證制度:一是采礦權證,授予礦業權人礦產資源使用權;二是采礦準許證,授予礦業權人開展礦業活動的權利。這是一法兩證,把產權管理與行政管理分開的例子。如仔細尋找,可能還會有更多的這類例子。

實行兩法兩證制度目前只找到一個案例,就是加拿大不列顛哥倫比亞?。?/span>BC?。┑目笠等ü芾?。這個省用兩個平行的礦法——《礦業權法》和《礦山法》作為礦產資源管理的法律基礎。前者屬產權管理法,后者屬行政管理法,脈絡清晰??笠等ü芾淼男問絞遣煽笞庠?,行政管理的形式是采礦準許證。對固體礦產而言,只要是沒有被占據的地方,你會很容易拿到采礦租約,到網上尋找申請就行了。如無意外,十有八九會很快拿到采礦租約。但這時你必能開展采礦活動,必須申請一個采礦準許證,為此你要提供一系列信息,接受一大堆審查,程序要比申請采礦權復雜得多。租約和準許證到手,表明你既被授予了使用礦產資源的權利,又獲得了開展礦山建設和礦山生產活動的許可,就可以開展礦業活動了。請注意兩證的性質是不同的,前者是權力,后者是許可。這個例子說明,加拿大人充分理解了礦業權管理有兩個輪子——自然資源產權管理輪子和礦業活動行政管理的輪子。

二、礦業權的產權管理功能

礦業權的產權管理在于處理產權出讓者與產權受讓者之間的經濟關系。在這里,產權出讓者是國家或?。ㄖ藎┑娜迦嗣?,由政府代表之;產權受讓者是礦業權人。

(一)產權的對象

這個問題已在《礦業權的產權對象》一文中討論,此處不再贅述,僅列出對象名稱,并予簡單說明。

1. 底土資源

是地表土地之下的所有自然資源,包括礦產、地下水、地熱、巖石、構造、地球的物理與化學場、地下空間等。底土資源既是開展地質工作的空間,又是地質工作調查的物質與能源對象。底土資源是探礦階段唯一使用的自然資源,也是采礦階段使用的一種自然資源 。

2. 礦產資源

礦產資源是底土資源的一個子集。探礦階段是一個礦產資源勘查評價的過程,兒非使用礦產資源的過程。采礦階段是一個實用礦產資源的過程,使用的形式是開采礦產儲量,將其以礦石的形式移出到地表,并加工成礦產品。 采礦階段同時要使用底土資源,因為開拓系統是在底土中而非在礦體重挖掘的;此外,排土場、尾礦庫等設施既等設施既占據地面積,也占據底土空間。

(二)產權出讓主體與受讓主體

1. 產權出讓主體

底土資源和礦產資源的所有者,即出讓主體,在中央集權國家是全國人民,由中央政府代表;在聯邦制國家,所有者主要是全體州民,由州政府代表,但國家通常也管轄一部分底土。底土和礦產資源產權的出讓者永遠為其所有者——國家或省州。

2. 產權受讓主體

礦業權人為產權受讓主體。

(三)產權出讓的內容

通常產權所有者不會把一宗自然資源產權的所有權能都授予礦業權人,除非購買;但底土資源與礦產資源是不可購買的。因此,所有者僅將礦業權人探礦、采礦所需的那部分產權權能授予礦業權人。

1. 探礦權

是一種底土使用權,權利內容為:

  開展勘查活動,包底括填圖、鉆探、坑探、槽探、井探、地球物理勘探、地球化學勘探等;

  采取用于礦產資源評價的樣品;

  開展礦產資源評價,估算礦產儲量與礦產資源量。

有的探礦許可證對探礦規定一個深度,如500m,或1000m,這是允許使用底土的最大深度。

2. 采礦權

是使用礦產資源和底土資源的權利,權利內容為:

  • 開展礦山建設,使用地圖資源;

• 礦山生產勘探與地質勘探,使用地圖資源;

• 對屬于礦產儲量的礦石進行開采,移出地面,使用礦產資源;

• 礦產品加工,包括破碎、選礦、冶煉等,使用礦產資源;

• 礦產品占有權,在依法繳納國家權益金及其他屬于國家所有回報的款

項后,享有對礦產品的占有權。

(四)產權出讓的回報

產權受讓者需要獲得資產,產權出讓者需要獲得回報,這是產權市場中讓受兩者的基本關系。因此產權管里包含對國家所有者自然資源資產使用的回報管理。

按各國礦法慣例,底土資源出讓的回報是年租,按面積收取。這份年租不是使用礦產資源的年租,不是使用地表土地的年租,而是使用底土資源的年租。某些國家規定的礦業權招標收入,實際山是底土資源年租的另一種收費形式。這種形式形成了年租+標金的形式,年租逐年繳納,標金分期繳納,兩者構成底土資源出讓的全部收入。標金的高低取決于招標區塊的勘查機會。無論是探礦權招標,采礦權招標,還是探礦權--采礦權一體化招標,標金是底土資源使用收費的性質不變。

三、礦業權的行政管理功能

礦業權行政管理功能是對礦業活動進行執法監督管理,以保證礦業權占有合法性、土地調解、探采計劃、勞動就業、健康安全、環境?;?、社區和諧與發展等方面,行使政府的行政監管權力,促進礦業活動合法有秩序地進行。

(一)行政管理基本內容

1. 礦業權占有的合法性

由于一個國家、一個州的礦業權數量大,歷史長,準入條件多,因此礦業權的合法性是政府需要嚴格管理的問題之一。從礦業權行政管理的角度,主要是避免申請重疊,為此設置了核查、公示等條款。以免重復或重疊。隨著礦業權數據庫的建立,這一管理功能得以高效實現。

2. 土地調解

對礦業權行政管理而言,土地所有者與礦業權人的糾紛已不是產權管理問題,而是一個社會行政管理問題。土地的行政管理由土地法調整。由于土地糾紛大量出現,而礦業活動不僅涉及礦業權人利益,而且涉及國家利益,因此各國均在礦法中設置較多的條款與完整的程序,對礦業權人合理的土地利用權利進行?;?。

各國礦法基本上采取 “三步走”的方式解決礦業用地糾紛。第一步由礦業權人和土地所有者協商或協議解決,如不成進入第二步。第二步由礦業主管部門派員調查并進行協調,如不成,進入第三步。第三步由礦業權申請者向專門處理礦業糾紛的法庭起訴,法庭做出裁決。由于采礦涉及國家利益,通常法庭會支持申請者,但在土地使用租金或賠償金方面會合理考慮土地所有者的利益,但漫天要價是不會得到支持的。有的國家是由礦業主管部門進行裁決。

3. 工作計劃管理

所有的證后管理均納入工作計劃。

采礦權人在獲得礦業權后,應提交至少5個工作計劃:采礦工作計劃、環境管理計劃、安全健康計劃、勞動力雇傭計劃、社區發展計劃。初總體計劃外,還必須制定年度計劃??笠抵鞴懿棵哦哉廡┘蘋氖凳┣榭鲆婪喙?。

(二)礦業活動行政管理的實施主體

在成熟的市場經濟國家,礦業活動行政管理的實施歸口礦業權管理部門主管,其他有關部門協管。協管部門包括土地、環境、安全、勞動、建設、規劃等部門。在涉及協管內容的審批或執法時,通常由礦業權主管部門將有關問題提交給協管單位,由協管單位處理解決,然后將結果回饋到主管部門。

協管的依據是有關協管領域的法規。如土地按照土地法規實行協管,環境按照環保法規實行協管。也就是說,雖然這些非礦業領域的行政執法是由礦業權主管部門歸口管理,但執行的是相關部門的法規,這些部門實際上參與了管理過程,使礦業權及其相關領域的管理具有國家層面的集中性、有效性和權威性。

(三)礦業行政執法中的經濟手段

礦業活動是對土地、環境和社區現狀有強烈影響的生產活動,為了使執法達到預期的效果,經濟手段在執法過程中的使用必不可少。所謂經濟手段,主要是對違法者的???。

以澳大利亞維多利亞州的礦產資源法為例,設置了37個??罾嗄?,是各國礦業法中??罟娑ㄗ釹晗剛咧?,其中25項涉及采礦權許可證持有者。??畹奈シㄐ形ㄎ薰ぷ骷蘋諶?、界外開采、不按授權時間開采(指每天的某個時段不得開采)、排放粉塵超標、作業噪音超標、不按計劃規定排放化學物質、不按規定排放水、不按規定施行爆破作業、移動土著居民區植被、不按規定建筑圍欄、鉆孔未封孔、未通知主管部門礦石產量與應繳權益金數量、未妥善保存采礦記錄、未及時提交年度報告等。

各類工作計劃是確定違法行為的重要依據。在一份授權的工作計劃中,對工作內容、范圍、時間、手段、強度、排放標準都有詳細的規定,因此只要將現場操作狀況與工作計劃許可的內容對照,就可知違法與否,??釷懇部閃⒓慈范?。

四、讓兩個輪子轉起來

地主把土地租約給予農民,只有一個輪子,除了收地租,別的不管(除土地財產遭到破壞外,下同);房東把房屋租約給予房客,除了收房租,別的不管;銀行把款貸合同給予商戶,除了收利息,別的不管。這是產權這個輪子轉動的情形。另一方面,工商管理部門把許可證發給商戶,只管商家規規矩矩營業,其他不管,如店鋪門面從哪里來,設備從哪里來等;醫藥管理部門把藥品生產許可證發給商戶,只對藥品生產的標準、質量進行監管,其他不管,如藥材如何獲得等。這是行政監督這個輪子轉動的情形。

但對于礦業權而言,需要產權管理與行政管理兩個輪子一起轉(圖1),而且要轉到位。近年來,我國的礦業權管理過于利益化,礦業權的利益分配問題成為管路關注的重心,對收費的興趣遠大于對礦產資源勘查開發政策調控與行政監管的興趣,顯得一個輪子粗,一個輪子細。如此以往,礦業權這輛車跑起來就會跑偏。

他山之石,可以攻玉。但愿這篇兩個輪子一起轉的短文,對借鑒國外經驗,深化我國礦業權管理制度改革,會有所裨益。

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